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21 de Junho de 2021

Um estudo crítico do julgamento do STF que houve por bem manter a vigência da vedação expressa no § 4º do artigo 57 da Constituição Federal

Ricardo Fausto Becker, Advogado
Publicado por Ricardo Fausto Becker
há 6 meses

O Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) ajuizou junto ao Supremo Tribunal Federal ação direta de inconstitucionalidade (ADI 6524) na qual postulou a interpretação conforme a Constituição do artigo 5º, parágrafo 1º, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados e do artigo 59 do Regimento Interno do Senado Federal, visto que esses estatutos não consideravam recondução a eleição dos membros de suas mesas para o mesmo cargo em legislaturas diferentes, ainda que sucessivas, o que contraria vedação da Carta Magna expressa no § 4º de seu artigo 57.

De fato, a parte final do § 4º do artigo 57 da Carta veda expressamente a recondução de membros das mesas diretoras das casas legislativas na eleição imediatamente subsequente, conforme verifica abaixo:

§ 4º Cada uma das Casas reunir-se-á em sessões preparatórias, a partir de 1º de fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros e eleição das respectivas Mesas, para mandato de 2 (dois) anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subsequente. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 50, de 2006)

Não obstante, após extensa análise da regra constitucional e instrutiva viagem pela doutrina e pelo direito comparado, o relator do processo, ministro Gilmar Mendes, encerrou seu voto com a seguinte conclusão:

A interpretação sistemática do trecho final do § 4º do art. 57 com o art. , o art. 51, III, IV e o art. 52, XII e XIII, todos da Constituição Federal, firma a constitucionalidade de uma única reeleição ou recondução sucessiva de Membro da Mesa para o mesmo cargo, revelando-se desinfluente, para o estabelecimento desse limite, que a reeleição ou recondução ocorra dentro da mesma legislatura ou por ocasião da passagem de uma para outra.”

Constata-se, sem embargo, que o relator se vale de uma intrincada rede de dispositivos constitucionais para apoiar a tese de que a parte final do § 4º do artigo 57 da Constituição não precisa ser respeitada, na medida em que, ao contrário do que proíbe a regra, admite que os membros das mesas diretoras das casas legislativas (entre os quais seus presidentes) possam ser reeleitos e consequentemente reconduzidos para os mesmos cargos na eleição que se seguir.

Inobstante, num passeio pelos domínios da hermenêutica constitucional colhemos a informação de que o princípio da máxima efetividade das normas constitucionais preceitua que qualquer norma contida no Estatuto Fundamental deve merecer interpretação que permita dela se extrair a maior eficácia possível (vide “O princípio da máxima efetividade da constituição como vetor de interpretação da matéria ambiental” – Portal Âmbito Jurídico).

Importa, por outro lado, lembrar que as escolas de hermenêutica jurídica recomendam, em uníssono, não dever o intérprete admitir a priori inconsistências (antinomias) no sistema jurídico-normativo (Maximiliano, Carlos: “Hermenêutica e Aplicação do Direito” - Forense – 9ª edição).

Parece-nos, com efeito, que o relator desprezou todos esses cânones, optando por uma interpretação heterodoxa da Carta, porquanto não nos passa pela cabeça que, do alto de suas inúmeras qualidades intelectuais, possa ignorar conhecidos preceitos de interpretação jurídica, inclusive o que proclama inexistirem palavras inúteis na lei - verba cum effectu sunt accipienda (idem, idem).

De toda sorte, sua tese acabou vencida, porquanto votaram no plenário virtual da Corte em favor da vigência plena da regra constitucional os ministros Marco Aurélio Melo, as ministras Carmem Lúcia e Rosa Weber, bem como os ministros Luiz Fux, Luís Roberto Barroso e Edson Fachin. O relator foi acompanhado pelos ministros Dias Toffoli, Ricardo Lewandowski, Alexandre de Moraes e Kassio Nunes Marques. Este último concordou apenas em parte com o relator, visto admitir a possibilidade de recondução do presidente do Senado na eleição subsequente, afastando, porém, a mesma possibilidade para a presidência da Câmara.

Conquanto a sociedade e a imprensa tenham, no geral, comemorado a preservação pelo STF da integridade da regra constitucional, alguns setores da política e da mídia consideraram hipócrita essa comemoração, visto que, por ocasião da derrubada pelo Tribunal da possibilidade de prisão em segunda instância, a mesma claque se voltou contra a decisão, malgrado, a seu ver, guardasse ela coerência com o art. , LVII da Constituição, que estabelece não poder ninguém ser considerado culpado até o trânsito em julgado da sentença penal condenatória.

Torna-se, de imediato, evidente que a crítica ignora nada ter a ver com prisão o princípio inscrito no inciso LVII do artigo da Constituição e sim com formação de culpa. Entretanto, seu ponto mais fraco é o de confundir normas classificáveis como regras com normas enquadráveis como princípio. É como se entendesse que bananas e laranjas, por serem frutas, devessem possuir o mesmo sabor. Não obstante, renomados mestres do direito nos instruem que as normas jurídicas se subdividem em princípios e regras, cada qual com características próprias.

Sobre essa subdivisão, o jusfilósofo alemão, Robert Alexy, assim nos clareia o raciocínio: "Tanto las reglas como los principios pueden ser concebidos como normas. Si esto es así, entonces se trata de una distinción dentro de la clase de las normas." (El concepto y la validez del derecho. 2ª edição. Barcelona: Editora Ariel, 1995, pág. 162).

Ronald Dworkin, ilustre professor de Direito e Filosofia na Universidade de Nova York e de jurisprudência na University College London, infelizmente falecido em 2013, explica, de maneira prática, a função das regras e dos princípios no sistema jurídico-normativo. Segundo ele, as regras são normas à moda “tudo-ou-nada” (all-or-nothing-fashion), vale dizer, possuem conteúdo binário (sim ou não, branco ou preto, permite ou proíbe). Em nossa Constituição encontramos várias normas dessa classe. Exemplo dela pode ser encontrado na que estabelece a idade mínima de trinta e cinco anos para que um cidadão possa ser eleito senador ou presidente da República (C.F. art. 14, § 3º, VI, a).

Em contraposição às regras, os princípios situam-se na dimensão do peso (dimension of weight), a qual deve ser compreendida como o grau de abstração que possibilita a comparação entre um princípio e outro a fim de se decidir qual deles deva prevalecer num caso concreto. Tal ponderação é, não raro, requisitada, visto ser comum a convivência de princípios antagônicos num mesmo ordenamento constitucional. Exemplo disso é a convivência em nossa Constituição do princípio que garante o direito de propriedade e a do que impõe o atendimento de sua função social (C.F. art. 5º, XXII e XXIII). Têm-se notícias de recorrentes intervenções do Poder Judiciário em questões fundiárias nas quais esses princípios costumam colidir. Na hipótese, portanto, de colisão, o juiz pode atribuir maior peso a um deles (vide Dworkin, Taking Rights Seriously, p. 89/90).

A análise de um princípio não se resume, entretanto, à sua comparação com outro, mas deve também ser levado em conta o bem jurídico a que visa proteger, a fim de se delimitar o alcance dessa proteção. No caso da presunção de inocência, é possível perceber que a palavra presunção não é sinônimo de certeza, o que nos instiga a cogitar de uma acepção mais afinada com o direito para melhor aplicação do princípio. Destarte, para tal fim, entendemos poder ser atribuído à presunção de inocência o significado de crédito moral que se dá a quem se acha submetido a uma ação penal para que não seja condenado pela sociedade antes do julgamento. Tal crédito, no entanto, pode se diluir diante de provas idôneas que incriminem o acusado.

O notável jusconstitucionalista português J. J. Gomes Canotilho nos brinda, de sua parte, com a lição de que os princípios são normas possuidoras de grau de abstração elevado, em contraposição às regras, cuja exigência de abstração se apresenta reduzida. Segundo esse gigante do constitucionalismo, os princípios credenciam-se como fundamentos das regras, posto se situarem na base delas. As regras, pelo contrário, mostram-se suscetíveis de aplicação direta, graças à pouca demanda de abstração (Direito Constitucional e Teoria da Constituição - 4ª edição - Coimbra: Almedina).

Descabido, “ipso facto”, dar a uma norma enquadrável como princípio o tratamento de regra, assim como descabe dar a uma regra tratamento de princípio. Esta confusão se mostra perceptível na crítica feita à comemoração pela opção do STF no sentido de manter a vigência integral da regra do § 4º do artigo 57 da Constituição.

Convém, contudo, não perder de vista que, conforme leciona Canotilho, mesmo em se tratando de regra, há sempre um princípio subjacente a lhe emprestar apoio; assim, por exemplo, a regra do § 4º do artigo 57 da Constituição apoia-se no princípio republicano da alternância de poder.

Assim, na esteira dos ensinamentos de Dworkin, verifica-se que a regra em questão (C.F. art. 57, § 4º) se comporta à moda “tudo-ou-nada”, dado não ser possível vedar e permitir ao mesmo tempo. Nesse passo, o trabalho do relator de construir uma tese deveras extensa e complicada não nos pareceu nada prático, para dizer o mínimo, visto não se justificar a procura sôfrega de brechas na Constituição a fim de reduzir um comando nela contido a mero penduricalho inoperante, máxime quando ele se objetiva numa “regra plana”, nas palavras do presidente da Corte (vide voto vogal, Min. Luiz Fux, ADI 6524). Comparável, por isso, o esforço do ministro relator ao de alguém que, em vez de afastar mosquitos valendo-se de repelente, prefere caçá-los um a um para neles pingar gotículas de veneno.

Parece-nos, por igual, relevante rechaçar a tese de que o tema da reeleição dos presidentes e demais membros das mesas diretoras das casas legislativas devesse ser deixado a cargo de seus regimentos, por versar questão “interna corporis”. Com a vênia de quem pensa dessa forma, não comungamos com tal pensamento, porque admitir que casas legislativas possam dispor diferentemente daquilo que a Constituição proíbe subverte a hierarquia do sistema normativo para torná-lo, a bem dizer, anárquico.

Por outro lado, a nós não parece possa a reeleição do presidente da República, dos governadores de Estado e de prefeitos, introduzida no país pela Emenda Constitucional nº 16 de 1997, servir de fundamento para extensão automática de sua possibilidade a membros das mesas das casas legislativas para o mesmo cargo em eleição imediatamente subsequente, porquanto, a par da diferença nas atribuições de cada poder, a dinâmica eleitoral do poder executivo se mostra, em boa medida, diversa da do poder legislativo, a começar pelo fato de a maioria das eleições ocorrer em âmbito local e a do presidente da República em âmbito nacional. Tome-se ainda como exemplo a permissão para parlamentares serem indefinidamente reeleitos, enquanto o presidente da República, governadores e prefeitos só podem se reeleger para um único mandato (C.F. art. 14, § 5º).

Induvidoso, portanto, que apenas o poder reformador, exercitado nos moldes do artigo 60 de nosso Diploma Constitucional, detém competência para alterar a regra que veda a recondução de membros das mesas diretoras das casas do Congresso para os mesmos cargos na eleição imediatamente seguinte.

Cabe, a propósito, transcrever a advertência veiculada no voto do ministro Luiz Fux, ao exortar os políticos a pararem de ocupar o STF com polêmicas merecedoras de solução pelo natural processo de votação de proposta de emenda à Constituição. Segue a transcrição da admoestação do ministro.

“Conforme já mencionei em diversas oportunidades, inclusive por ocasião do meu discurso de posse na Presidência do Supremo Tribunal Federal, merece crítica a prática epidêmica de se transferirem voluntariamente conflitos políticos para a arena judicial, o que tem exposto o Poder Judiciário, em especial este Tribunal, a um protagonismo danoso para a sustentabilidade do sistema constitucional.”.......................................................................................

“Nesse ponto, forçoso concluir que a vedação de recondução nas mesas diretoras, contida no artigo 57, § 4º, da Constituição, poderia ser objeto de deliberação interna por meio de votação de proposta de emenda constitucional que revisitasse as regras aplicáveis.”

A vitória do entendimento sufragado pela maioria dos ministros da Corte não conseguiu, todavia, afastar por completo a desconfiança de ingerência política no órgão, graças a rumores na mídia e nas redes sociais de gestões junto a seus membros para favorecer a tese de reeleição dos atuais presidentes das casas legislativas. Some-se a esses burburinhos, a constatação de que cinco entre seus onze ministros votaram no sentido da inocuidade da proibição expressa no texto constitucional, a qual, como vimos, não demanda exegeses profundas ou análises sofisticadas, nem justifica a confirmação de sua vigência por tão estreito placar.

Há, por fim, dois aspectos alvissareiros decorrentes desse julgamento a considerar, quais sejam:

a) a percepção de que a cidadania está atenta e exigente quanto ao impositivo de respeito à Constituição;

b) a consciência de que a Constituição não foi feita exclusivamente para juristas e doutos, mas sim para que seus preceitos possam ser lidos, compreendidos e seguidos por todos, inclusive pelos poderosos de plantão.

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Conheço a qualidade intelectual do dr. Ricardo Fausto Becker, ele é um grande conhecedor do Direito Constitucional brasileiro. É um jurista de escol.
Euclides Lopes - advogado. continuar lendo